《國家環(huán)境保護“十二五”規(guī)劃》編制背景

　　黨中央國務院高度重視環(huán)境保護，把環(huán)境保護規(guī)劃作為國家規(guī)劃體系的重要組成部分。“七五”以來，每5年都要編制出臺國家環(huán)境保護五年規(guī)劃(計劃)，“十一五”期間，國務院首次以國發(fā)文件將《國家環(huán)境保護“十一五”規(guī)劃》印發(fā)各地人民政府、各有關部門執(zhí)行，環(huán)境保護規(guī)劃的地位與執(zhí)行力得到重大提升。

　　2008年11月，環(huán)境保護部就啟動了“十二五”環(huán)保規(guī)劃編制的前期研究工作。黨中央國務院專門聽取了關于“十二五”環(huán)境保護工作思路的匯報，明確了“十二五”環(huán)境保護的方針、路線、目標和重點，將“十二五”環(huán)保規(guī)劃列入了國務院2011年專項規(guī)劃審批計劃。

　　2011年12月15日，國務院印發(fā)了《國家環(huán)境保護“十二五”規(guī)劃》(環(huán)發(fā)〔2011〕42號，以下簡稱《規(guī)劃》)，成為首個在五年規(guī)劃開局之年就完成編制、報批的環(huán)保五年規(guī)劃。2011年，國務院以國發(fā)文件印發(fā)了6項規(guī)劃，其中環(huán)境保護領域的規(guī)劃就占了兩項，分別為國家環(huán)境保護“十二五”規(guī)劃和青藏高原區(qū)域生態(tài)建設與環(huán)境保護綜合規(guī)劃，這在我國環(huán)境保護歷史上是絕無僅有的。

　　規(guī)劃的編制出臺具有深刻的時代背景。“十二五”時期是我國全面建設小康社會的關鍵時期，“十二五”規(guī)劃綱要將轉方式、調結構、促協(xié)調、強支撐、惠民生、推改革作為核心任務。從國際和歷史發(fā)展的經(jīng)驗看，環(huán)境保護是推動轉型發(fā)展的重要切入點，綠色發(fā)展是占領新的制高點的必然選擇，在轉型發(fā)展的關鍵階段，編制一個助力綠色發(fā)展轉型的環(huán)保規(guī)劃是時代的使命與必然選擇。同時，在第六次全國環(huán)境保護大會后，全國環(huán)保系統(tǒng)形成了加快推進歷史性轉變、積極探索環(huán)保新道路的共識，廣泛開展了一系列富有成效的實踐，環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展的關系發(fā)生了深刻變化，進一步豐富了“十二五”環(huán)保規(guī)劃指導思想與戰(zhàn)略舉措。

　　編制工作情況

　　《規(guī)劃》編制研究工作于2008年底啟動，始終堅持“開門編規(guī)劃”的原則，經(jīng)過深入基礎研究、充分咨詢論證、廣泛征求意見、不斷修改完善，最終形成了《規(guī)劃》(報批稿)，順利通過國務院審議并印發(fā)實施，主要得益于:

　　一是領導有力，組織高效。環(huán)境保護部黨組高度重視規(guī)劃編制工作，自2008年規(guī)劃的研究編制工作啟動以來，專門召開部黨組會4次、部長專題會20余次；連續(xù)3年在全國環(huán)境保護工作會議、全國環(huán)保系統(tǒng)規(guī)劃財務工作會議上對規(guī)劃編制工作進行研究部署；分管部領導親自帶隊，開展了十余次分片區(qū)座談和調研。各司局、各單位、各地方大力支持和配合規(guī)劃編制。規(guī)劃編制是科學決策和民主決策的過程，凝聚了各方面的智慧和共識，是落實《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十二五”規(guī)劃綱要》和《國務院關于加強環(huán)境保護重點工作的意見》的支撐和行動計劃。

　　二是實踐豐富、總結深刻。“十一五”時期，國家做出一系列新的重大部署，在各方面共同努力下，環(huán)保工作取得顯著成績。為全面總結規(guī)劃實施經(jīng)驗，首次開展了環(huán)保五年規(guī)劃的評估考核工作。2008年，環(huán)境保護部和國家發(fā)改委聯(lián)合開展了環(huán)保“十一五”規(guī)劃的中期評估，2009年1月，國務院第99次常務會專題審議了環(huán)保“十一五”規(guī)劃中期評估報告，由環(huán)境保護部和國家發(fā)改委聯(lián)合將評估結果印發(fā)各地。在此基礎上，2010年，環(huán)境保護部聯(lián)合國家發(fā)改委開展了環(huán)保“十一五”規(guī)劃的終期考核，國務院有關部門和各地人民政府高度重視，及時編制完成規(guī)劃執(zhí)行情況報告。環(huán)境保護部組織有關人員，結合國家主要污染物總量減排核查核算結果和重點流域水污染防治“十一五”規(guī)劃考核結果，對各地的規(guī)劃執(zhí)行情況進行了審查核實和定量評估，編制完成了《國家環(huán)境保護“十一五”規(guī)劃終期考核報告》。考核結果表明，環(huán)境保護在經(jīng)濟社會全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展中的作用顯著增強，環(huán)境保護投入和能力建設力度明顯加大，污染防治和主要污染物減排成效明顯，“十一五”規(guī)劃確定的主要目標和重點任務全面完成，各省規(guī)劃執(zhí)行情況總體較好，考核結果均在良好以上。

　　三是協(xié)力攻關、凝聚智慧。《規(guī)劃》在充分吸收中國環(huán)境宏觀戰(zhàn)略研究、全國污染源普查、水體污染控制與治理科技重大專項等基礎研究成果的基礎上，針對“十二五”期間環(huán)境經(jīng)濟形勢、污染防控重點、主要污染物減排戰(zhàn)略、政策措施、投入保障等重點領域與內容，精心設置了60余項課題，在全國范圍內公開選聘了中國科學院、國務院發(fā)展研究中心、北京大學、發(fā)改委宏觀院等70多家具有深厚研究基礎和實踐經(jīng)驗的技術單位，前后組織了1000余名各行業(yè)、各領域的專家學者，參與規(guī)劃的研究編制，形成了500余萬字的研究成果，提出了一系列政策和技術方案。同時環(huán)境規(guī)劃院等技術支持單位，針對面臨的基礎、形勢、壓力、目標指標、重點任務、工程措施與重大政策等進行了全面系統(tǒng)的專題研究，為規(guī)劃研究編制奠定了扎實的科學基礎。

　　四是采言納策、公眾參與。采取多種方式，引導公眾參與，廣泛聽取社會各界關于《規(guī)劃》的意見和建議。在環(huán)境保護部網(wǎng)站上設置了“我為‘十二五’規(guī)劃提建議”網(wǎng)絡專欄，收集廣大人民群眾對規(guī)劃編制的建議。在全國各地發(fā)放了5000多份環(huán)境調查問卷，了解公眾對環(huán)境保護規(guī)劃的看法與需求。累計召開了上千人次的專家咨詢會議、研討會、座談會，深入了解公眾、基層環(huán)境工作者、海內外知名專家學者的意見和建議。

　　五是多方論證、科學落地。深入分析論證規(guī)劃指標，合理確定規(guī)劃目標。規(guī)劃編制組對全國上萬家的排污單位的減排潛力和能力進行了逐個分析，形成國家控制目標和思路。對全國省級以上上千個監(jiān)測斷面(點位)近十年水質監(jiān)測數(shù)據(jù)、300多個地級以上城市大氣環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)，逐項反復分析論證，確定環(huán)境質量目標。

　　應該說，通過上千名專家參與規(guī)劃研究，上千人次專家參與規(guī)劃咨詢論證，前后調用收集上千萬個基礎數(shù)據(jù)，召開了近千次各類咨詢會、研討會、論證會、工作會，完成了500余萬字的基礎研究報告，經(jīng)歷了上百稿的修改，《規(guī)劃》具備了基礎扎實、研究全面、銜接充分、論證嚴謹、程序規(guī)范、決策科學等特點，是全體環(huán)保工作者智慧的結晶、實踐的凝練、方法的探索、經(jīng)驗的總結。2011年3月31日，由環(huán)境、經(jīng)濟、政策、法律等相關領域的院士和專家組成專家組，對《規(guī)劃》進行了嚴格論證，給予了充分肯定，一致同意通過論證。

　　六是橫縱銜接、達成共識。《規(guī)劃》征求了31個省、自治區(qū)、直轄市政府和23個中央國務院所屬部門的意見(重點部委征求了多次意見)；多次征求了各省環(huán)保廳(局)及主要負責同志的意見，除書面征求意見外，還在2011年全國環(huán)境保護工作會議上征求了所有與會代表的意見，分片區(qū)與各省廳(局)代表進行了深入座談和交流；兩次征求國家環(huán)境咨詢委員會和環(huán)境保護部科技委員會委員的意見，共收到書面反饋意見2000余條，編制組經(jīng)過充分調研、論證，逐一梳理研究，反復協(xié)調溝通，認真研究修改，最終與各有關方面達成一致。